一、新一轮国企改制政策出台的背景和意义

　　我国的国企改革之路,始于七十年代末改革开放之初。经过二十多年国企改革的探索和实践,我们找到了我国经济体制的发展方向就是要建立完善的社会主义市场经济体制,就是要进行制度改革和创新,而国企改革特别是以产权制度改革为突破口的国企改革就成为整个经济体制改革的中心环节。

　　为了推进国有企业产权制度改革与创新,彻底解决人们对于产权改革的模糊认识,十六届三中全会的《决定》在进一步明确非公有制经济合法地位的同时,指出了国有产权改革的方向实行投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式;完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步把国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,同时,国有资本要从一般性竞争领域逐步退出。这就为国有企业改革指明了方向。

　　与此同时,随着经济体制改革的深入,我国经济转轨时期存在的一些深层次问题特别是失业问题逐渐显露出来,已经成为一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。为了确保社会稳定,同时也为深化改革和促进发展奠定更好的基础,党中央国务院出台了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》([2002]中发12号),对国有企业分流安置富余人员做出了指示。

　　国家有关部委根据中央的国企改革和促进再就业的指示精神,制定了具有划时代意义的“主辅分离辅业改制分流安置富余人员”政策(包括八部委出台的国经贸企改[2002]859号以及国资委等出台的国资分配[2003]21号等文件)。

　　这次政策的出台标志着我国的国企改制进入了一个新的历史时期。从产权关系、劳动关系、资产处置等很多方面取得了重大突破,具有很强的指导性和可操作性。其意义主要体现在:一是这次政策的出台解决了长期困扰国企改革的人员问题;二是这次政策的出台找到了国有企业深化改革的突破口;三是这次政策的出台找到了解决改革成本的有效途径。

　　二、国企改制新政策解析

       1.改制新政策的原则

　　国企实际进行新一轮的改制分流操作过程中,可以创造性地运用新政策,积极寻求突破,但有些根本性原则是不能违背的。

　　首先,改制企业和其上级主管部门要处理好改革、发展与稳定的关系,充分考虑企业、职工与社会的承受能力。改制方案要经过职工代表大会或职工大会通过,要充分听取职工意见和建议,在不影响正常的生产经营前提下稳步推进改革。

　　其次,实施改制分流要与主体企业的结构调整改制重组和做强主业相结合,要符合国家产业政策,促进企业资产结构、组织结构、人员结构的优化。进行主辅分离辅业改制前,企业首先要做好战略规划,明确未来企业发展方向和业务范围。然后,按照战略规划的统一部署,对现有业务进行划分,必要时进行业务重组与整合,同时进行资产、人员和组织结构的调整。通过重组与整合,再重新界定主业辅业范围。最后,再对符合改制条件的辅业进行改制分流工作。

　　再次,实施改制分流要有利于加快企业发展。通过改制分流,不但要使主体企业能够专注于核心业务,专注于核心能力的培养,进而实现快速、健康和可持续发展,而且要使分离出来的辅业也能通过经营机制的转换、管理水平的提升,重新焕发出生机和活力,迅速实现独立生存和发展。

　　最后,实施改制分流要依法进行,规范操作,坚持“公开、公平、公正”的原则,维护国家、企业及职工的合法权益,防止国有资产流失和逃废银行债务。

　　2.改制分流的范围和对象

　　此次改制分流的对象是国有及国有控股的大中型企业,其中国有控股是指国有绝对控股。国有绝对控股是指在企业的全部资本中,国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。因此,此次改制分流政策的适用对象不包括非国有控股企业。

　　改制分流的范围是这些企业中的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产,简称“三类资产”。中央文件没有具体界定“三类资产”而留给主体企业来自己界定,就是因为只有企业通过战略规划确定了自身的战略定位,处理好专业化与多元化的关系,才能对辅业资产进行界定。我们认为,主体企业要保留那些真正具有核心竞争力的业务,而与这些主业关系不大的业务可以界定为辅业资产。界定辅业资产时,不能简单地以盈利能力判断,主体企业不能为了甩掉亏损的包袱而草率做出判断。要善于发现重组和整合的价值,以重组和整合后的业务价值对主体企业的贡献大小进行判断。

　　3.改制后企业性质的选择

　　改制后的企业性质可以是国有控股,也可以是非国有控股。改制企业应根据自身的情况进行选择。我们认为,除非改制企业属于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业,改制应尽量选择非国有控股性质。只有这样,改制企业才能真正实现产权制度的彻底变革,才能做到改制后新企业产权的高度清晰化,才能解决长期困扰着国有企业的政企不分、生产经营自主权难以落实、企业自我调整机制不健全、资本所有者与经营者缺位等一系列问题。需要特别指出的是,此次中央改制政策是鼓励非国有控股形式的,对改制为非国有控股的企业给予优惠政策;改制为非国有控股形式的,原主体企业要依法与职工解除劳动合同,并支付经济补偿金;而改制为国有控股形式的,职工将不能获得解除劳动合同的经济补偿金。如果采取分步改制方式,即先改制为国有控股形式,再改制为非国有控股形式,则不但职工不能得到补偿,而且改制后新企业还是不能摆脱主体企业的控制,主体企业还是要对改制企业指手画脚,影响企业的发展,从而不能实现产权高度清晰,而改制企业也因注意力不能完全集中使主业受到拖累。

　　在选择了非国有控股后,改制方案的设计者还要对国有资本是否全部退出问题进行抉择。原则上,处于竞争领域特别是一般性竞争领域的国企改制时尽可能选择一步到位,即国有资本全部退出。但也不能一概而论,应根据改制企业的具体情况具体分析。有些改制企业原有业务大部分或全部是为主体企业服务的,改制后新企业的目标市场和客户就锁定在主体企业内部,而且主体企业的业务发展前景良好,市场容量非常大,改制企业在短期内也找不到新的利润增长点,那么选择主体企业参股形式就是一个好的决策。相反,有些改制企业的目前和未来的目标市场主要在主体企业的外部,或虽然目前改制企业仍然对主体企业有一定的依赖性,但已经找到新的利润增长点,改制后能迅速脱离对主体企业的依赖,那么这样的企业最好让国有资本完全退出。

       4.劳动关系的处理

　　从劳动关系的处理来看,改制为国有控股企业与改制为非国有控股企业有着本质的不同。

　　对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员,原主体企业要依法与其解除劳动合同,并支付经济补偿金。应由原主体企业与其解除劳动合同,并由改制企业与其重新签订三年以上期限的劳动合同。

　　对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员,采取原主体企业解除劳动合同、改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同,不支付经济补偿金,由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务,改制企业与职工重新签订劳动合同,就劳动合同期限不能协商一致的,应当继续履行原劳动合同中尚未履行的期限;原劳动合同未履行期限短于3年的,应延长至3年。

　　5.改制过程中资产和土地的处置

　　新的改制政策规定,改制过程中可以实行净资产优惠,但净资产优惠10%以上要报批。因此,一般企业以10%作为净资产优惠的上限。对于优惠净资产的分配问题,我们认为,在净资产优惠额度范围内,要灵活运用而不要平均分配到参加改制的每个人身上。

　　关于改制企业的土地的处置问题,我们认为,如何处置要根据改制企业的业务性质、土地对于生产经营的重要性、当地的经济发展趋势和土地未来升值潜力等多种因素综合进行考虑。如果土地不是改制企业业务的重要生产资料,当地的土地升值潜力不大,可以考虑采用租赁方式继续使用而不进入改制企业的资产盘子;如果情况相反,则可以考虑采用土地进入改制企业的资产盘子,缴纳出让金获得土地。

　　6.债权、债务关系的处理

　　改制企业应于改制前对债权、债务关系和未决诉讼等事宜进行清查并按有关规定及时进行处理。

　　对于改制企业的债务关系的处理,改制企业原为独立法人的,要继续承担和落实原有的债务关系;从原主体企业分立重组的改制企业,按商定的比例承担债务。改制企业在注销前要向债权人进行通知和公告,原主体企业、改制企业、债权人三方签署解决债务承继问题的相关协议。

　　对于改制企业积欠原主体企业的债务,需要双方通过协商解决,根据净资产与补偿补助金匹配情况分别进行处理。如果净资产小于解除劳动合同的补偿补助金,则可以将债务转为改制后新企业的股权。如果净资产大于解除劳动合同的补偿补助金且改制企业对原主体企业拥有债权,则可以通过债权债务相抵的方式进行处理。

　　对于改制企业拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴社会保险费等债务问题,要按规定妥善处理。对于欠缴职工社会保险费,改制企业应予以补缴。对于拖欠职工的集资款、工资和医药费,改制企业应尽可能用现有资产予以偿还。在征得职工同意的条件下,上述积欠债务可以转为职工对改制后新企业的股权。